La responsabilità solidale per i debiti contributivi negli appalti

Dott. Valerio Digregorio


Il regime decadenziale di due anni previsto dall’art. 29, comma 2 del D.Lgs n. 276/2003 in tema di responsabilità solidale negli appalti, è inapplicabile all’azione promossa dagli enti previdenziali, soggetta alla sola prescrizione quinquennale.

Questo è il principio affermato dalla Corte di Cassazione e recentemente recepito dall’Ispettorato Nazionale del Lavoro.


Il regime di responsabilità solidale negli appalti trova la sua disciplina nell’art. 29, comma 2 del D.Lgs n. 276/2003.

Tale norma prevede che, in caso di appalto di opere o di servizi, il committente imprenditore o datore di lavoro è obbligato in solido con l’appaltatore, nonché con ciascuno degli eventuali subappaltatori, entro il termine di due anni dalla cessazione dell’appalto, al pagamento

  • dei trattamenti retributivi e previdenziali dei lavoratori impiegati nell’appalto, comprese le quote di trattamento di fine rapporto, limitatamente al periodo di esecuzione del contratto;
  • dei premi assicurativi maturati nel periodo di esecuzione dell’appalto;
  • delle somme dovute a titolo di interesse sui debiti previdenziali.

Sono escluse dal regime di solidarietà le somme dovute ad altro titolo (ad esempio somme liquidate a titolo di risarcimento del danno da licenziamento illegittimo, sanzioni amministrative, sanzioni civili).

 

Applicabilità del termine di decadenza

Tra i temi di maggiore importanza nella disciplina della responsabilità solidale negli appalti vi è quello riguardante l’applicabilità o meno del termine di decadenza di due anni previsto dalla norma all’azione promossa dagli enti previdenziali.

Secondo la giurisprudenza dominante (cfr. Cass., 4 settembre 2019, n. 22110, n. 18004, 4 luglio 2019) il regime decadenziale di due anni previsto dall’art. 29, comma 2 D.Lgs n. 276/2003, non è applicabile all’azione promossa dagli enti previdenziali, soggetti alla sola prescrizione quinquennale (art. 3, comma 9, Legge n. 335/1995).

Le ragioni alla base della posizione della giurisprudenza possono essere così sintetizzate:

  • l’obbligazione contributiva, derivante dalla legge e facente capo all’INPS è distinta ed autonoma rispetto a quella retributiva, ha natura indisponibile ed è commisurata alla retribuzione che spetterebbe al lavoratore sulla base della contrattazione collettiva vigente (c.d. “minimale contributivo”);
  • l’obbligo contributivo e quello retributivo hanno campi di applicazione e natura distinti, pur essendo tra loro in rapporto di reciproca connessione;
  • la pretesa contributiva è volta a soddisfare un interesse indiretto del lavoratore, ma diretto della collettività, al finanziamento del sistema previdenziale;
  • alla soddisfazione dell’obbligazione retributiva nel termine biennale deve seguire anche quella contributiva, che non può dipendere dal fatto della mancata attivazione, da parte dell’INPS, del credito in via giudiziale nel termine di due anni dalla cessazione dell’appalto.

Nonostante l’orientamento dominante, permane un orientamento minoritario della giurisprudenza di merito (cfr. Tribunale Brescia, 18 febbraio 2020, n. 759, Corte d’Appello di Bologna, 11 febbraio 2019, n. 86), che giudica applicabile il termine decadenziale dell’art. 29, comma 2 D.Lgs n. 276/2003, anche alle azioni giudiziarie degli istituti previdenziali.

 

Uno sguardo alla giurisprudenza

La Corte di Cassazione, nella recente ordinanza n. 28694 del 16 dicembre 2020, ha fornito chiarimenti in ordine al termine entro cui è possibile far valere la responsabilità solidale del committente per debiti contributivi.

Nel caso di specie una società aveva proposto opposizione giudiziale avverso l’avviso di addebito mediante il quale l’INPS aveva richiesto il pagamento, quale sub-committente obbligata solidale, per i contributi previdenziali e le sanzioni non corrisposti dalla appaltatrice.

Il Tribunale aveva accolto il ricorso in opposizione e annullato l’avviso di addebito sul rilievo che fosse maturata la decadenza ex art. 29 del D.Lgs 276/2003, atteso che l’INPS aveva fatto valere il proprio diritto dopo il termine di due anni dalla cessazione dell’appalto.

Avverso tale pronuncia l’INPS aveva proposto ricorso in Cassazione.

La Corte di Cassazione accoglie il ricorso, chiarendo che il termine di due anni previsto dal D.Lgs 276/2003 non è applicabile all’azione promossa dagli enti previdenziali.

L’obbligazione contributiva, derivante dalla legge e facente capo all’INPS, ha natura distinta ed autonoma rispetto a quella retributiva, e coincide con il concetto di minimale contributivo, previsto dalla legge come inderogabile e sottratto alla disponibilità anche dell’ente previdenziale.

Sarebbe quindi del tutto illogico ammettere che “(…) alla corresponsione di una retribuzione – a seguito dell’azione tempestivamente proposta dal lavoratore – non possa seguire il soddisfacimento anche dall’obbligo contributivo solo perché l’ente previdenziale non ha azionato la propria pretesa nel termine di due anni dalla cessazione dell’appalto.

Si spezzerebbe, in altri termini e senza alcuna plausibile ragione logica e giuridica apprezzabile, il nesso stretto tra retribuzione dovuta (in ipotesi addirittura effettivamente erogata) ed adempimento dell’obbligo contributivo, con ciò procurandosi un vulnus nella protezione assicurativa del lavoratore che, invece, il citato articolo 29 ha voluto potenziare”.

 

La posizione dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro

L’Ispettorato Nazionale del Lavoro, con la Nota n. 9943 del 19 novembre 2019, fornisce alle proprie articolazioni territoriali chiarimenti in ordine al termine entro il quale è possibile far valere, da parte dell’INPS, la responsabilità solidale del committente per debiti contributivi, allineandosi alla posizione della giurisprudenza sul tema.

L’Ispettorato supera quanto precedentemente sostenuto dal Ministero del Lavoro nella circolare n. 5/2011 e nell’interpello n. 29/2015.

In entrambe le occasioni quest’ultimo aveva ritenuto applicabile anche per l’obbligazione contributiva il termine decadenziale biennale.

L’Ispettorato ricorda nella nota citata che la ratio dell’art. 29 D.Lgs 276/2003 è quella di garantire il pagamento del corrispettivo e degli oneri previdenziali, consentendo al lavoratore e agli enti previdenziali di esercitare azione diretta nei confronti del committente (soggetto terzo), beneficiario della prestazione lavorativa nell’ambito della quale sono maturati tali crediti.

La Corte di Cassazione in numerose occasioni (cfr. Cass., 4 luglio 2019, n. 22110, 28 marzo 2019, n. 8662) ha sottolineato che il rapporto di lavoro e quello previdenziale sono distinti tra loro in quanto l’obbligazione contributiva, facente capo all’INPS, deriva dalla legge, ha natura pubblicistica e risulta indisponibile.

E’ stato affermato inoltre il principio in virtù del quale il regime decadenziale di due anni previsto dall’art. 29, comma 2 D.Lgs 276/2003, non è applicabile all’azione promossa dagli enti previdenziali, soggetti alla sola prescrizione di cinque anni dell’art. 3, comma 9, Legge n. 335/1995.

In caso contrario, l’applicazione del termine decadenziale determinerebbe che “alla corresponsione di una retribuzione a seguito dell’azione tempestivamente proposta dal lavoratore, non possa seguire il soddisfacimento anche dell’obbligo contributivo solo perché l’ente previdenziale non ha azionato la propria pretesa nel termine di due anni dalla cessazione dell’appalto”, con conseguente danno per la situazione assicurativa dello stesso lavoratore.

 

Conclusioni

Come abbiamo visto, la giurisprudenza ha risolto la questione interpretativa riguardante l’applicabilità o meno del termine di decadenza previsto dall’art. 29, D.Lgs 276/2003, alla pretesa contributiva dell’ente previdenziale.

Secondo la Corte di Cassazione (cfr. Cass., 4 luglio 2019, n. 18004, 4 settembre 2019, n. 22110) il termine decadenziale di due anni si applica esclusivamente all’azione esperita dal lavoratore e non anche all’eventuale azione promossa dagli enti previdenziali, soggetti alla sola prescrizione quinquennale.

In altre parole, il termine di prescrizione quinquennale per l’azione di recupero dei contributi appare quello più idoneo a garantire effettività alla pretesa contributiva senza tralasciare le esigenze di certezza dei rapporti giuridici coinvolti.

A sostegno di tale indirizzo si pongono, inoltre, considerazioni di ordine pratico.

Nella maggior parte dei casi l’ente non è a conoscenza della cessazione del contratto di appalto; imporre dunque allo stesso di attivarsi in un termine così breve pregiudicherebbe di fatto il recupero contributivo.

Cercando di riassumere i tratti salienti dell’analisi svolta, queste sono le ragioni a sostegno di tale orientamento:

  • l’obbligazione contributiva è distinta ed autonoma rispetto a quella retributiva, ha natura indisponibile e va commisurata alla retribuzione che al lavoratore spetterebbe in base alla contrattazione collettiva vigente (c.d. minimale contributivo);
  • la pretesa contributiva è finalizzata alla soddisfazione di un interesse indiretto del lavoratore, ma diretto della collettività, al finanziamento del sistema previdenziale;
  • alla soddisfazione dell’obbligazione retributiva nel termine biennale deve seguire anche quella contributiva, che non può dipendere dal mero fatto incidentale della mancata attivazione da parte dell’INPS, nel termine di due anni, del credito in via giudiziale.

 

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