Consorzio di bonifica: l’onere della prova sulla debenza del tributo è in capo all’Ente o al Concessionario

Avv. Giuseppe Mappa


La prova della debenza del tributo consortile deve essere fornita dallo stesso Ente Consortile o dal Concessionario che ha emesso l’avviso di pagamento e\o ingiunzione impugnata, non essendo tale onere posto in capo al singolo consorziato.


Commissione Tributaria di Regionale Bari

Sentenza n. 109\2021 – depositata 14.01.2021

Svolgimento del processo 

Fatto

Il Consorzio di Bonifica Stornara e Tara avanzava richiesta di pagamento di euro xxx per la quota fissa mq xxx Comune di Castellaneta anno 2010 codice tributo 750, nei confronti della Nuova Concordia.
La citata ditta, in persona dell’amministratore xxxxx, si opponeva avverso l’ordine di pagamento. n, xxxxx0 del 3/06/2013 emesso dalla SO.G.E.T spa, per conto del consorzio e chiedeva di annullarlo, con condanna della parte resistente al pagamento delle spese e degli onorari di giudizio.

L’opponente eccepiva: L’inesistenza della notifica, poiché l’atto era stato notificato direttamente a mezzo posta, contrariamente alle disposizioni di cui all’art 26 dl 602/73; Il difetto di legittimazione alla riscossione della Soget, poiché essa aveva proceduto alla riscossione in assenza di potere, in quanto la convenzione era in diretto contrasto con la legge 248/2005.

L’inesistenza del provvedimento in quanto basato su un piano di classifica inadeguato ed inutilizzabile per contrasto con la Delibera della Giunta regionale 04/07 / n.1481, nella quale la Giunta dà atto che è necessario procedere alla predisposizione di un nuovo piano di classifica. Il difetto di motivazione e di allegazione, con violazione degli artt 7 della L.212/2000 e 3 della L 241/90, per mancata indicazione del perimetro di contribuenza e perché privo dell’allegazione del presupposto da cui dovrebbe sorgere la pretesa del pagamento. La mancanza della prova del beneficio diretto e concreto che avrebbe percepito la ricorrente.

L’omessa sottoscrizione da parte del responsabile del procedimento.
La Soget s. p.a , con controdeduzioni depositate, chiedeva di dichiarare il suo difetto di legittimazione passiva per il merito della pretesa; il rigetto delle eccezioni rivolte NEI SUOI CONFRONTI e di disporre in merito ad onorari e spese in suo favore, precisando: l) sulla notifica dell’avviso di pagamento, che è finalizza a garantire il risultato dei ricevimento dell’atto da parte del destinatario, scopo che nella fattispecie era stato raggiunto, sanando ogni qualsivoglia forma di irregolarità, 2) sul difetto al potere di riscossione della Soget, che nel pieno rispetto del disposto contenuto nell’act, 3, comma 24, della legge n 31/2008, ed in qualità di cessionaria del ramo di azienda inerente la fiscalità locale, esercitava legittimamente l’attività di riscossione per conto del Consorzio di Bonifica Stornara e Tara, in forza del rapporto convenzionale il cui termine era stato prorogato al 31/12/2011 ed ulteriormente prorogato al 31112/2012; 3) sulle violazioni dello Statuto del contribuente che l’eccezione era infondata attesa la rituale opposizione del contribuente, 4) sulla questione della firma da parte del responsabile che era certa la paternità dell’avviso; 5) sulle questioni di merito rilevava che attenevano al rapporto con l’ente impositore.

Il consorzio impositore, con controdeduzioni depositate il 17/02/2014, chiedeva di dichiarane il suo difetto di legittimazione passiva per quanto riguardava vizi e irregolarità dell’avviso di pagamento; chiedeva inoltre di dichiarare legittimo e privo di vizi l’atto impugnato e di rigettare il ricorso perché inammissibile, pretestuoso, infondato in fatto e in diritto oltre che carente di prova con vittoria di spese e competenze di causa.

L’ente opposto precisava altresì che tutti i proprietari degli immobili situati nel comprensorio consortile che abbiano beneficiato del Consorzio, sono obbligati a contribuire nella spesa necessaria per la manutenzione delle opere pubbliche di bonifica e di irrigazione, secondo le regole fissate; che il Consorzio aveva adottato un nuovo Piano con Delibera del Consiglio dei Delegati n, 11 dei 30/10/2003, regolarmente approvato, ex art 16 comma 3 n 4/’2003, dalla Regione Puglia con delibera n 182 del 27/07/04.

Nella fattispecie, al ricorrente era stato imposto il contributo irriguo per l’anno 201 O ed il vantaggio diretto ed immediato dello stesso era presunto in ragione dell’avvenuta approvazione del Piano e della comprensione dell’immobile nel perimetro di intervento consortile.

La commissione provinciale adita con ordinanza n 286 del 18/02/2014 accoglieva l’istanza dì sospensione, e con sentenza del 20.5.2014 accoglieva il ricorso con compensazione delle spese preliminarmente dichiarava il parziale difetto di legittimazione passiva della Soget e del Consorzio rispettivamente per le questioni relative all’altro convenuto.
In relazione ai vizi della notifica condivideva la giurisprudenza per cui la nullità non può mai essere dichiarata se l’atto ha raggiunto lo scopo.

Con riferimento al merito osservava che non grava sul contribuente l’onere di dimostrare l’infondatezza della pretesa e che compete al Consorzio fornire le prove del beneficio per il contribuente dell’opera realizzata dal consorzio impositore.
Poneva il primo giudice inoltre l’accento sulla delibera regionale 04/07/11 n. 1481 con cui la Giunta dava atto che era “necessario procedere alla predisposizione di nuovo piano di classifica”, per cui l’applicazione del previgente Piano di classifica doveva ritenersi illegittima.

Richiamava la Commissione provinciale inoltre l’esistenza di giudicato favorevole alla ricorrente per la medesima questione relativa ad altri anni (sentenza n 6903 del 16/03/2011 relativa all’anno 2006 e sent, N, 686/3 del 21/06/201 O relativa all’anno 2007).
Avverso la sentenza della Commissione provinciale proponeva appello il consorzio insistendo sulle questioni già svolte in primo grado e in particolare sulla legittimità della propria azione ed evidenziando che oltre alle decisioni favorevoli al contribuente evidenziate dall’estensore dell’impugnata sentenza vi erano state altre sentenze nei confronti di di versi contribuenti che avevano recepito le tesi del consorzio di bonifica.
Chiedeva pertanto l’accoglimento dell’appello con vittoria di spese.

Si costituiva con controdeduzioni, la Soget spa ribadendo di essere solo concessionaria della riscossione per cui il merito di ogni questione attinente il tributo riguardava unicamente il contribuente e l’ente impositore.
Chiedeva pertanto l’accoglimento dell’appello con dichiarazione di validità dell’avviso di pagamento n 90020130192517046; in subordine invocava il proprio difetto di legittimazione passiva. Insisteva comunque per la condanna del contribuente al pagamento delle spese con distrazione in favore del procuratore dichiaratosi anticipatario.
Nell’odierna udienza dopo la esposizione dei fatti da parte del relatore e la discussione delle parti l’appello era riservato per la decisione sulle conclusioni di cui agli atti depositati.
Motivi della decisione

L’attività di bonifica del territorio e di manutenzione dello stesso è disciplinata dal R. D. 13 febbraio 1933, n. 215, recante “Nuove norme per la bonifica integrale”, cbe statuisce che i proprietari degli immobili siti nel comprensorio che traggono beneficio dalla bonifica sono tenuti alla contribuzione delle opere di competenza che non siano a totale carico dello Stato.
Al predetto Regio Decreto si rifanno gli artt. 857-865 del Codice Civile; con le norme in esame il legislatore stabilisce che possono essere dichiarati soggetti a bonifica, per il conseguimento di fini igienici, demografici, economici o di altri fini sociali, i terreni che si trovano in un comprensorio, in cui insistono laghi, stagni, paludi e terre paludose, ovvero costituito da terreni montani dissestati nei riguardi idrogeologici e forestali, o da terreni estensivamente coltivati per gravi cause d’ordine fisico o sociale, i quali siano suscettibili di una radicale trasformazione dell’ordinamento produttivo.

A tal fine è prevista la creazione di Consorzi tra i proprietari dei beni situati entro il perimetro del comprensorio per l’esecuzione, la manutenzione e l’esercizio delle opere di bonifica o tra enti locali per la gestione di uno o più servizi e per l’esercizio associato di funzioni. “­Predetti consorzi si caratterizzano per essere soggetti autonomi rispetto ai loro partecipanti e, a seconda che esista o meno un piano generale di bonifica, possono distinguersi in Consorzi di bonifica in senso proprio ( aventi la natura di persone giuridiche pubbliche) ovvero Consorzi di miglioramento fondiario (aventi la natura di persone giuridiche private, salvo che siano riconducibili ad un interesse nazionale per la vastità del territorio o per l’importanza delle loro funzioni).

L’art. 860 e.e. dispone che, i proprietari dei beni situati entro il perimetro del comprensorio sono obbligati a contribuire nella spesa necessaria per l’esecuzione, la manutenzione e l’esercizio delle opere in ragione del beneficio che traggono dalla bonifica.
In sintesi, pertanto, le finalità dei Consorzi di bonifica sono:
• la difesa dalle esondazioni per la sicurezza della campagna e della città;

• l’irrigazione e la razionale utilizzazione del bene acqua ad usi plurimi;

• la difesa del suolo nei territori di collina e montagna;

• la vigilanza sul territorio;

• la partecipazione all’azione di pianificazione territoriale.

In riferimento alla disciplina dei Consorzi, occorre fare riferimento alle definizione di piano di bonifica, piano di classifica, piano di riparto e contributo di bonifica:
Piano di Bonifica è l’elenco delle opere pubbliche di bonifica che rivestono preminente interesse generale per la sicurezza territoriale e per lo sviluppo economico del comprensorio
Piano di Classifica degli immobili individua i benefici derivanti dalle opere pubbliche di bonifica, stabilisce i parametri per la quantificazione dei medesimi e 1 conseguenti indici per la determinazione dei contributi.

Il piano di classifica viene approvato dalla Giunta Regionale e pubblicato sul BURP.
Piano di Riparto delle spese consortili determina la ripartizione dei contributi a carico della proprietà interessata per l’adempimento dei fini istituzionali dei Consorzi di bonifica ed è effettuato sulla base della spesa prevista nei bilanci preventivi.

Contributo di Bonifica è quel contributo che ricade sui proprietari di beni immobili situati nel perimetro di contribuenza.
I proprietari di beni immobili, agricoli ed extra agricoli, situati nel perimetro di contribuenza, che traggono un beneficio diretto e specifico dalle opere pubbliche di bonifica gestite dal Consorzio, sono obbligati al pagamento dei contributi di bonifica relativi alle spese per la manutenzione, eserc1z10 e gestione delle opere pubbliche di bonifica e delle spese di funzionamento del Consorzio, detratte le somme erogate dalla Regione e/o da altri Enti pubblici per la manutenzione anche straordinaria e l’esercizio delle opere pubbliche di bonifica.

Rileva la commissione che i contributi consortili sono dei veri e propri tributi riscossi dai consorzi di bonifica operanti nelle varie aree territoriali regionali. I soggetti tenuti al versamento dei tributi in questione sono i proprietari di beni immobili (terreni e fabbricati) che rientrano nel cosiddetto perimetro di contribuenza, cioè nella porzione di comprensorio che beneficia delle opere di manutenzione e bonifica effettuate dal consorzio.
Il tributo, infatti, rappresenta il corrispettivo del serv1z10 di bonifica e deve essere pagato dal proprietario dell’immobile in misura proporzionale ai benefici tratti dal servizio stesso (in termini di aumento del valore del bene).
Più precisamente, con il versamento del contributo consortile, ogni proprietario di un immobile rientrante nel comprensorio partecipa, in base all’indice di beneficio attribuito da un’apposita classifica, alle spese sostenute dal consorzio per la manutenzione e l’esercizio delle opere di bonifica.

L’obbligo contributivo presuppone dunque:
a) la qualità di proprietario di immobili siti nel comprensorio, cioè nell’ area territoriale in cui il consorzio di bonifica svolge la propria attività; quando si possiede un immobile nel comprensorio s1 diventa automaticamente e obbligatoriamente consorziati cioè associati nel consorzio di bonifica.
b) la configurabilità di un vantaggio a favore dell’immobile; a tal fine rileva il perimetro di contribuenza, cioè la porzione di comprensorio che gode di un beneficio derivante dall’attività di manutenzione e gestione delle opere idrauliche. In mancanza di perimetrazione, il consorzio che pretende il pagamento del tributo deve provare i benefici effettivamente ottenuti dal proprietario del bene interessato dalle opere di bonifica.

Sul punto la Corte di Cassazione, con sentenza n. 2241/2015, ha avuto modo di precisare che ” …. il Consorzio, la cui cartella di pagamento sia stata impugnata, ha l’onere di produrre in giudizio il piano di classifica se intende essere esonerato dal dimostrare concretamente i presupposti del potere impositivo e, in particolare, lo specifico beneficio conseguito dal fondo onerato, risultando, invece, a tal fine insufficiente la mera dimostrazione dell’esistenza del piano medesimo e la sua mancata impugnazione dinanzi al giudice amministrativo” ( cfr. anche Cass. n. 654/2012; n. 11722/2010)”.

Il dato normativo generale in materia di contributi dovuti ai consorzi di bonifica, è dettata dall’art. 860 c.c.,. che così enuncia: “I proprietari dei beni situati entro il perimetro del comprensorio sono obbligati a contribuire nella spesa necessaria per l’esecuzione, la manutenzione e l’esercizio delle opere in ragione del beneficio che traggono dalla bonifica” e dal R. D. 13 febbraio 1933, n. 215, recante “Nuove norme per la bonifica integrale premesso, va considerato che la Commissione Tributaria Provinciale di Lecce, con sentenza depositata il 07.02.2019, ha statuito che nell’ipotesi in cui il contribuente impugni la cartella esattoriale conseguente all’omesso versamento del contributo consortile, è onere del Consorzio di Bonifica, ente titolare della pretesa impositiva, dimostrare che l’immobile rientrante nel perimetro di contribuenza abbia avuto delle utilità e dei benefici tali da giustificare il prelievo impositivo in capo al proprietario dello stesso.
“Orbene, dall’esame delle disposizioni della L. R. n. 4 del 2012, titolata “Nuove norme in materia di bonifica integrale e di riordino dei consorzi di bonifica”, che in concreto disciplina la materia, non si ricava alcun precetto che imponga al proprietario degli immobili rientranti nel perimetro di contribuenza di dover provare egli la sussistenza – ed, in ipotesi, l’insussistenza – dei nominati fatti costitutivi la pretesa contributiva.

In tema di distribuzione dell’onere della prova, anche nel processo tributario vale dunque la regola generale dettata dall’art. 2697 cod. civ., sicché, in applicazione della stessa, “l’ente che vanti un credito nei confronti del contribuente, è tenuto a fornire la prova dei fatti costitutivi della propria pretesa” ( ex multis, Cass. n. 955/2016, n. 1946/2012, n. 13665/2001).
La prova del beneficio diretto e specifico grava pertanto sull’ente impositore e nella fattispecie, essendo stati convenuti sia il concessionario So.g.e.t. S.p.A che il Consorzio di bonifica, sull’una o sull’altra parte pubblica ricadeva facoltà di assolvere al relativo onere.

Siffatta prova presuppone che l’ente impositore o il concessionario dimostri anzitutto la comprensione dell’immobile nel perimetro di contribuenza in relazione all’ambito operativo del corrispondente piano di classifica, in tale ipotesi profilandosi presunzione di beneficio fondiario, considerate le formalità pubblicistiche svolte dai Consorzi sottese alla difesa del suolo e alla salvaguardia dell’ambi ente.

Il vantaggio o beneficio derivante dalla bonifica – che non è provato dalla pura e semplice inclusione dell’immobile nel perimetro del comprensorio – proprio per la natura corrispettiva del tributo che i consorzi sono autorizzati ad esigere dai proprietari degli immobili siti nel comprensorio, non può essere indiretto o generico, perché altrimenti sarebbe perduta l’inerenza al cespite, ma deve risultare concreto, “effettivo” e va accertato con riferimento a ciascun bene.

Deve, altresì, essere valutato anno per anno sulla base dei reali incrementi di valore dell’immobile determinati dalle opere di bonifica e/o dalla loro manutenzione.
Il vantaggio de quo può sì essere anche comune a più immobili, o a tutte le proprietà ma in nessun caso presunto, o desumibile in via indiretta per il solo fatto che altri immobili abbiano tratto il beneficio in questione.
E’ principio ormai pacificamente acquisito della giurisprudenza di legittimità in tema di esigibilità dei contributi consortili, sotto il profilo dei presupposti dì imponibilità del tributo che non sia sufficiente la mera inclusione dell’immobile nel territorio appartenente al Comprensorio perché si possa presumere il beneficio in favore del contribuente, richiesto dagli artt. 860 c.c. e 10 del R.D. 13 febbraio 1933, n. 215.
Per potere assoggettare a contribuzione detti beni è, invece, necessario che gli stessi, oltre ad essere ricompresi nel perimetro di contribuenza, abbiano o possano potenzialmente conseguire un beneficio particolare dall’esecuzione delle opere di bonifica (in tal senso Corte Cass. Civ. n. 7511 dell’8 luglio 1993).
Maggiori precisazioni vengono fornite dalla Corte di Cassazione a Sezioni Unite che, con la sentenza della n. 8960 del 14 ottobre 1996, sancisce che, ai fini della contribuenza, gli immobili devono conseguire un incremento di valore direttamente riconducibile alle opere di bonifica ed alla loro manutenzione.

Il beneficio derivante dalla bonifica non è provato dalla pura e semplice inclusione del bene nel comprensorio, pur potendo essere potenziale o futuro, perché non attiene al territorio nel suo complesso, ma al bene specifico di cui si tratta. Il vantaggio può essere generale, e cioè riguardante un insieme rilevante di immobili che tutti ricavano il beneficio, ma non può essere generico, poiché altrimenti sarebbe perduta l’inerenza al fondo beneficato, la quale è assicurata soltanto dal carattere particolare (anche se ripetuto per una pluralità di fondi) del vantaggio stesso.
Non rileva il beneficio complessivo che deriva dall’esecuzione di tutte le opere di bonifica, destinate a fine di interesse generale; non rileva il miglioramento complessivo dell’igiene e della salubrità dell’aria; occorre un incremento di valore dell’immobile soggetto a contributo, in rapporto causale con le opere di bonifica ( e con la loro manutenzione).

In conclusione, il beneficio deve essere diretto e specifico, conseguito o conseguibile a causa della bonifica, e cioè tradursi in una “qualità” del fondo.
Circa gli oneri probatori la Suprema Corte, sottolineando la necessità di un vantaggio diretto e specifico per il singolo cespite, ha stabilito che la sussistenza del beneficio ( che deve essere specifico e diretto, anche se non immediato) deve essere provata necessariamente dal Consorzio che richiede il pagamento dei contributi consortili ( v. in tal senso Corte di Cassazione n. 8960 del 14 ottobre 1996 e n. 654 del 18 gennaio 2012). 

Il beneficio fondiario rappresenta, dunque, tanto l’elemento costitutivo dell’obbligazione tributaria, quanto il criterio per una corretta ripartizione del relativo onere economico (in tali termini si è espressa la Corte di Cassazione nella sentenza 23 marzo 2012, n.4671,
Della questione si è interessata anche la Corte Costituzionale che ha statuito la incostituzionalità della norma che impone il contributo indipendentemente dal beneficio fondiario (Corte Cast. 19 otto ore 2018, n. 188)
E’ incostituzionale l’art. 23 comma 1, lett. a), della legge della Regione Calabria 23 luglio 2003, n.11 (Disposizioni per la bonifica e la tutela del territorio rurale. Ordinamento dei Consorzi di Bonifica), nella parte in cui prevede che il contributo consortile di bonifica, quanto alle spese afferenti il conseguimento dei fini istituzionali dei Consorzi, è dovuto “indipendentemente dal beneficio fondiario,, invece che “in presenza del beneficio.

La Consulta ha sottolineato che, riguardo ai contributi consortili, il legislatore regionale può regolamentarli, tenendo m considerazione, di converso, che nella misura in cui viene riconosciuta la natura tributaria di queste prestazioni obbligatorie, opera il limite generale dell’art. l 19 c.2 Cost, che prescrive il rispetto dei principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, anche con riferimento al tributo in esame (contributo consortile), che trovi origine in una fonte statale. Pertanto, dato il punto d’arrivo del diritto vivente, ” .. deve identificarsi un vero e proprio potere impositivo del consorzio nei confronti dei consorziati sul presupposto della legittima inclusione del bene immobile nel comprensorio di bonifica e del “beneficio” che all’immobile cleri va dall’attività di bonifica” e, altresì, deve sussistere necessariamente il beneficio per il consorziato contribuente per legittimare l’imposizione fiscale.
L’appello va pertanto rigettato.
Il contrasto giurisprudenziale che vi è stato in materia rende equo compensare le spese processuali.

PQM

Rigetta l’appello. Spese compensate.


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